Espropriazione per pubblica utilità: procedura, indennità, difese

In breve

Quattro fasi (D.P.R. 327/2001): vincolo preordinato all'esproprio (5 anni, art. 9), dichiarazione di pubblica utilità (efficace 5 anni + 4 di proroga, art. 13), indennità (offerta, accettazione in 30 giorni, stima), decreto di esproprio (art. 23).
Indennità: aree edificabili e case al valore venale (artt. 37-38), +10% se si accetta o se l'offerta era troppo bassa, -25% per le riforme; terreni agricoli al valore agricolo effettivo (art. 40, Corte cost. 181/2011) con indennità aggiuntive.
Accettare entro 30 giorni dà l'acconto dell'80% e la cessione volontaria; non accettare porta alla stima dei tecnici e all'opposizione in corte d'appello entro 30 giorni (art. 54, art. 29 D.Lgs. 150/2011).
Occupazione senza titolo: restituzione o acquisizione sanante con valore venale +10% e 5% annuo (art. 42-bis).
TAR entro 60 giorni contro vincolo, pubblica utilità, decreto e occupazione; retrocessione se l'opera non si fa.

Le fasi e i termini

Art. 9, commi 2-4, D.P.R. 327/2001 — Vincoli derivanti da piani urbanistici

«Il vincolo preordinato all'esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera. Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio decade […]. Il vincolo preordinato all'esproprio, dopo la sua decadenza, può essere motivatamente reiterato, con la rinnovazione dei procedimenti previsti al comma 1 e tenendo conto delle esigenze di soddisfacimento degli standard».

Fase	Che cosa succede	Termini e difese
Vincolo preordinato all'esproprio (art. 9-11)	Il piano regolatore o una variante destina il bene a un'opera pubblica; avviso di avvio almeno 20 giorni prima (pubblico avviso oltre 50 destinatari)	Osservazioni entro 30 giorni; dura 5 anni; reiterazione motivata con indennizzo; ricorso al TAR
Dichiarazione di pubblica utilità (art. 12-13, 16-17)	Approvazione del progetto definitivo, con partecipazione degli interessati	Efficace 5 anni, proroghe fino a 4; ricorso al TAR in 60 giorni; decorso il termine, decade
Indennità provvisoria (art. 20-21)	Elenco dei beni e offerta entro 30 giorni; osservazioni; accettazione irrevocabile entro 30 giorni con acconto dell'80% e cessione volontaria (art. 45); altrimenti stima di tre tecnici o della commissione provinciale	Perizia di parte; designazione del proprio tecnico; opposizione alla stima
Determinazione urgente e occupazione d'urgenza (art. 22, 22-bis)	Per lavori urgenti, grandi opere o oltre 50 destinatari: decreto con indennità urgente, immissione in possesso, indennità di occupazione	Osservazioni entro 30 giorni dall'immissione; ricorso al TAR; il decreto di occupazione decade se non segue l'esproprio nei termini della pubblica utilità
Decreto di esproprio (art. 23-24)	Passaggio della proprietà sotto condizione della notifica e dell'immissione in possesso; trascrizione; estinzione dei diritti dei terzi, che si trasferiscono sull'indennità	Entro l'efficacia della pubblica utilità; ricorso al TAR in 60 giorni
Pagamento o deposito (art. 26-28)	Pagamento all'accettante; deposito alla Cassa depositi e prestiti in caso di contestazione o di diritti di terzi	Svincolo; interessi legali
Dopo (art. 42-bis, 46-47)	Acquisizione sanante per le occupazioni senza titolo; retrocessione se l'opera non è eseguita o il bene non è utilizzato	TAR; domanda di retrocessione

Il Testo unico condiziona ogni esproprio a una sequenza rigida: senza vincolo urbanistico efficace non c'è pubblica utilità, senza pubblica utilità efficace non c'è decreto, e ciascuna fase ha una scadenza (cinque anni per il vincolo, cinque più quattro per la pubblica utilità) oltre la quale l'intero procedimento decade e va rifatto, con l'obbligo di motivare la reiterazione del vincolo e di indennizzarla. La partecipazione non è formale: l'avviso di avvio deve precedere il vincolo e il progetto definitivo, le osservazioni presentate nei trenta giorni vanno esaminate con motivazione, e la loro omissione è un vizio che il TAR riconosce. Sul versante dell'indennità, il codice offre al proprietario una scelta secca: accettare l'offerta provvisoria entro trenta giorni, ottenendo subito l'80 per cento, la stipula della cessione volontaria e, per le aree edificabili, il premio del 10 per cento; oppure rifiutare, lasciare che i tecnici o la commissione stimino, ricevere il deposito alla Cassa depositi e prestiti e contestare la stima davanti alla corte d'appello. Il decreto di esproprio arriva comunque, e l'occupazione d'urgenza consente di iniziare i lavori prima, con un'indennità di occupazione pari, per ogni anno, a un dodicesimo dell'indennità di esproprio.

Quanto spetta e come si contesta

Art. 37, commi 1-2, D.P.R. 327/2001 — Indennità per le aree edificabili

«L'indennità di espropriazione di un'area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l'espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l'indennità è ridotta del venticinque per cento. Nei casi in cui è stato concluso l'accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all'espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un'indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l'indennità è aumentata del dieci per cento».

Aree edificabili (art. 37): valore venale, cioè il prezzo di mercato, secondo le possibilità legali ed effettive di edificazione al momento del decreto, senza contare il vincolo espropriativo né l'opera (art. 32) e senza gli abusi; ridotta del 25 per cento solo per le riforme economico-sociali; aumentata del 10 per cento con la cessione volontaria o se l'offerta era inferiore agli otto decimi del definitivo; sulle somme per le aree comprese nelle zone omogenee A, B, C e D l'ente applica la ritenuta del 20 per cento a titolo d'imposta, con facoltà di tassazione ordinaria in dichiarazione (art. 35).
Costruzioni (art. 38): valore venale se legittime; per le parti abusive conta solo l'area di sedime; le attività commerciali e le aziende hanno voci di danno proprie da provare.
Terreni agricoli e non edificabili (art. 40): valore agricolo effettivo, con colture e manufatti, dopo che la Corte costituzionale (sent. 181/2011) ha eliminato i valori agricoli medi tabellari per l'indennità definitiva; indennità aggiuntiva al coltivatore diretto o imprenditore agricolo professionale e al fittavolo che coltiva (art. 42); i terreni con possibilità di edificazione si trattano come edificabili.
Esproprio parziale, servitù, occupazione: nell'esproprio parziale si indennizza anche il deprezzamento della parte residua (art. 33); le servitù e le diminuzioni permanenti di valore hanno un'indennità propria (art. 44); l'occupazione d'urgenza si paga con un dodicesimo dell'indennità per anno (art. 50); gli interessi legali decorrono dall'immissione in possesso.
Le due strade: gli atti (vincolo, pubblica utilità, decreto, occupazione, acquisizione sanante) si impugnano al TAR entro 60 giorni, in giurisdizione esclusiva anche per i comportamenti collegati (art. 133 c.p.a., art. 53); l'ammontare dell'indennità si contesta davanti alla corte d'appello del distretto con l'opposizione alla stima entro 30 giorni dalla notifica del decreto o della stima peritale se successiva (art. 54; art. 29 D.Lgs. 150/2011, rito semplificato con consulenza tecnica); scaduto il termine, la stima diventa definitiva.

Le patologie hanno regole proprie: l'opera realizzata su un bene mai espropriato, o con atti annullati, è un'occupazione senza titolo che non trasferisce la proprietà; l'amministrazione può acquisire il bene con il provvedimento motivato dell'art. 42-bis, pagando il valore venale, il 10 per cento per il danno non patrimoniale e il 5 per cento annuo per il periodo di occupazione, oppure deve restituirlo. Se l'opera non viene realizzata nei termini o il bene non viene utilizzato, il proprietario può chiedere la retrocessione (artt. 46-47). In pratica, chi riceve un avviso di esproprio deve fare tre cose in fretta: presentare osservazioni motivate nei trenta giorni, con una perizia sul valore reale, verificare le date di vincolo e pubblica utilità, e decidere sull'offerta entro i trenta giorni, ricordando che l'accettazione è irrevocabile e che il rifiuto apre la strada dell'opposizione alla stima, dove i valori di mercato provati con compravendite comparabili di solito vincono.

Domande frequenti

Mi hanno notificato l'offerta di indennità per un terreno: accetto o no?

Dipende dal confronto con il valore reale. Se accetta entro trenta giorni (dichiarazione irrevocabile, art. 20, c. 5) ottiene subito un acconto dell'80 per cento, il saldo in tempi brevi con la cessione volontaria, e per le aree edificabili il premio del 10 per cento sul valore (art. 37, c. 2); se non accetta, l'indennità viene stimata dai tecnici o dalla commissione provinciale, il decreto di esproprio viene comunque emanato e la somma depositata alla Cassa depositi e prestiti, e lei ha trenta giorni dalla notifica della stima per l'opposizione in corte d'appello, dove una consulenza tecnica rideterminerà il valore. Il premio del 10 per cento spetta anche a chi non accetta se l'offerta risulta inferiore agli otto decimi del valore definitivo. Conviene far fare una perizia prima di decidere: il valore venale delle aree edificabili e delle case è il prezzo di mercato, e le offerte iniziali sono spesso più basse.

Il Comune ha realizzato la strada sul mio terreno senza mai emanare il decreto: che cosa posso fare?

È un'occupazione senza titolo. Può chiedere al TAR la restituzione del bene con la riduzione in pristino e il risarcimento, oppure l'amministrazione, valutati gli interessi, può acquisire il bene con il provvedimento dell'art. 42-bis, pagando il valore venale, il 10 per cento in più per il danno non patrimoniale e il 5 per cento annuo del valore per il periodo di occupazione, salvo prova di un danno maggiore; il provvedimento deve essere motivato sulle ragioni attuali ed eccezionali di interesse pubblico e sull'assenza di alternative, e si impugna al TAR. L'occupazione illegittima non trasferisce mai la proprietà da sola, come ha imposto la Corte europea dei diritti dell'uomo: finché non c'è l'acquisizione, il terreno resta suo e maturano gli indennizzi.

Quanto vale un terreno agricolo espropriato?

Il valore agricolo effettivo del fondo, considerando le colture praticate e i manufatti legittimi, senza i vecchi valori agricoli medi tabellari, che la Corte costituzionale ha eliminato con la sentenza 181/2011 perché non garantivano un serio ristoro; per l'offerta provvisoria l'amministrazione usa ancora il valore agricolo medio della coltura in atto. Al coltivatore diretto o imprenditore agricolo a titolo principale spetta un'indennità aggiuntiva pari al valore agricolo medio della coltura praticata, e al fittavolo un'indennità propria. Se il terreno ha possibilità legali ed effettive di edificazione, vale invece come area edificabile al prezzo di mercato.

Quali termini devo controllare per far cadere l'esproprio?

Tre. Il vincolo preordinato all'esproprio dura cinque anni dall'efficacia del piano: se in quel tempo non viene dichiarata la pubblica utilità, decade e va reiterato con motivazione e indennizzo (art. 9). La dichiarazione di pubblica utilità è efficace cinque anni, prorogabili al massimo di quattro: il decreto di esproprio emanato dopo è nullo e la dichiarazione perde efficacia (art. 13). Il decreto di occupazione d'urgenza perde efficacia se il decreto di esproprio non arriva entro il termine di efficacia della pubblica utilità (art. 22-bis). Gli atti si impugnano al TAR entro 60 giorni dalla notifica o dalla conoscenza; contro l'avviso di avvio del procedimento si presentano osservazioni entro trenta giorni, che l'amministrazione deve esaminare.

Fonti normative

I testi sono quelli vigenti su normattiva.it alla data di verifica della pagina.

Da leggere insieme

TAR e Consiglio di StatoIl ricorso al TAR: termini, procedura, costiSessanta giorni dalla conoscenza, notifica e deposito, i tre vizi, sospensiva collegiale e monocratica, contributo unificato, motivi aggiunti, udienza, appello.
TAR e Consiglio di StatoTAR o giudice ordinario? Diritti soggettivi e interessi legittimiLa regola generale (art. 7 c.p.a.: al giudice amministrativo le controversie su interessi legittimi e, nelle materie indicate dalla legge, su diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente al potere; esclusi gli atti politici; tre tipi di giurisdizione: generale di legittimità con annullamento e risarcimento per lesione di interessi legittimi, esclusiva sui diritti nelle materie dell'art. 133, di merito nei casi dell'art. 134 con potere sostitutivo; art. 103 Cost.; la distinzione: interesse legittimo = pretesa a che il potere sia esercitato legittimamente, diritto soggettivo = posizione che l'amministrazione non può degradare, come nei rapporti paritetici, nei comportamenti materiali senza potere, nei diritti fondamentali secondo parte della giurisprudenza; criterio del petitum sostanziale, non della prospettazione), le materie esclusive (art. 133: risarcimento da ritardo del procedimento, accordi, silenzio e SCIA, indennizzo da revoca, nullità per violazione del giudicato, accesso; concessioni di beni e servizi pubblici salvo canoni e corrispettivi; procedure di affidamento di appalti con inefficacia del contratto; urbanistica ed edilizia; espropriazione salvo le indennità; pubblico impiego non privatizzato, cioè magistrati, militari, forze di polizia, professori universitari, diplomatici, prefetti; provvedimenti delle autorità indipendenti salvo le sanzioni Consob e Banca d'Italia dopo Corte cost. 162/2012 e 94/2014; comunicazioni elettroniche, energia, emergenze e rifiuti, ordinanze sindacali, industrie insalubri, ambiente, ecc.), il giudice ordinario (diritti soggettivi: risarcimento per comportamenti materiali della PA senza potere, occupazione usurpativa, danni da cose in custodia e strade; indennità di esproprio e di occupazione alla corte d'appello; canoni, corrispettivi e indennità nelle concessioni; contratti dopo la stipula, salvo l'inefficacia da annullamento dell'aggiudicazione; pubblico impiego privatizzato ex art. 63 D.Lgs. 165/2001, incluse assunzioni, incarichi dirigenziali e sanzioni disciplinari, ma concorsi al TAR fino all'approvazione della graduatoria; sanzioni amministrative pecuniarie con l'opposizione ex art. 6 D.Lgs. 150/2011 al giudice di pace o al tribunale; multe stradali; tributi alla giustizia tributaria; immigrazione: espulsioni prefettizie e protezione al giudice ordinario, visti e cittadinanza per matrimonio al TAR e al tribunale secondo i casi; diritti fondamentali come la salute con la disapplicazione dell'atto; disapplicazione dell'atto illegittimo da parte del giudice ordinario ex artt. 4-5 L. 2248/1865 all. E senza annullarlo), che cosa succede se si sbaglia (art. 9 c.p.a.: difetto rilevato d'ufficio in primo grado, in appello solo con motivo specifico; art. 11: il giudice che declina indica il giudice competente, translatio iudicii con salvezza degli effetti della domanda se riproposta entro 3 mesi dal giudicato, rimessione in termini per errore scusabile, prove come argomenti, misure cautelari che cadono dopo 30 giorni; art. 41 c.p.c.: regolamento preventivo di giurisdizione alle Sezioni Unite prima della decisione di merito; ricorso per cassazione contro il Consiglio di Stato solo per giurisdizione; art. 59 L. 69/2009 per la translatio dal giudice ordinario), i termini (al TAR 60 giorni per l'annullamento, 120 per il risarcimento ex art. 30, un anno per il silenzio; al giudice ordinario la prescrizione, 5 o 10 anni, e i termini speciali delle opposizioni a sanzione, 30 giorni; la scelta sbagliata con termini brevi già scaduti non si recupera), esempi pratici in tabella (diniego di permesso di costruire, occupazione del terreno senza decreto, indennità di esproprio, gara, contratto non pagato, concorso, licenziamento pubblico, multa, cartella, espulsione, accesso agli atti, danno da buca stradale, revoca di concessione demaniale, canone della concessione).
Casa e proprietàLa servitù di passaggio: volontaria, coattiva, per usucapioneChe cos'è (art. 1027: peso su un fondo per l'utilità di un altro, non della persona; fondo dominante e servente; differenza con il diritto personale di passaggio e con la tolleranza), i modi di costituzione (art. 1031: contratto o testamento con forma scritta e trascrizione; sentenza per il passaggio coattivo del fondo intercluso, art. 1051, o con accesso inadatto, art. 1052, per esigenze agricole, industriali o di accessibilità dei disabili, Corte cost. 167/1999; usucapione ventennale solo per le servitù apparenti, art. 1061, e destinazione del padre di famiglia, art. 1062), l'indennità (art. 1053; nessuna se l'interclusione deriva da vendita o divisione, art. 1054), il tracciato (accesso più breve e minor danno, sottopassaggio, ampliamento per i veicoli), l'esercizio (art. 1065: secondo il titolo o il possesso, minor aggravio; il cancello con chiavi è lecito se non rende scomodo il passaggio; divieto di aggravare o di ridurre; spostamento del passaggio, art. 1068), le spese (art. 1069: a carico di chi ne gode, salvo patto), la tutela (art. 1079: azione confessoria, rimozione, danni; azioni possessorie entro un anno), l'estinzione (art. 1073: non uso per vent'anni; confusione; rinuncia; scomparsa dell'interclusione, art. 1055), passaggio e vendita (la servitù segue il fondo, va dichiarata nell'atto), competenza del giudice, mediazione obbligatoria, costi e prove (mappe, foto aeree, testimoni, atti di provenienza).
Casa e proprietàComprare casa: le tappe della compravendita e le trappoleLe tappe (ricerca e agenzia con provvigione dovuta alla conclusione dell'affare, proposta irrevocabile d'acquisto e sua accettazione, contratto preliminare con caparra confirmatoria e trascrizione ex art. 2645-bis, rogito notarile, trascrizione e voltura), le verifiche (visura ipotecaria ventennale: ipoteche, pignoramenti, sequestri, domande giudiziali; visura e planimetria catastale con conformità obbligatoria ex art. 29, c. 1-bis, L. 52/1985; titoli edilizi e stato legittimo, condono, agibilità, nullità ex art. 46 DPR 380/2001; attestato di prestazione energetica; regolamento e spese condominiali con la solidarietà per l'anno in corso e il precedente ex art. 63 disp. att.; provenienza, donazioni e successioni, diritti di prelazione, locazioni in corso, servitù; impianti e certificazioni), gli obblighi del venditore (artt. 1476-1489 c.c.: consegna, trasferimento, garanzia per evizione e vizi, oneri non dichiarati, sospensione del prezzo per pericolo di rivendica), mutuo e clausola condizionale, immobili da costruire (fideiussione e polizza decennale, D.Lgs. 122/2005), il rogito (prezzo e mezzi di pagamento, deposito del prezzo presso il notaio, menzioni urbanistiche e catastali, consegna delle chiavi), imposte e costi (registro 2% prima casa o 9%, imposte fisse, prezzo-valore, IVA 4/10/22% dal costruttore, notaio, agenzia, mutuo), prima casa (requisiti e decadenza), che cosa fare dopo (voltura utenze, comunicazione all'amministratore, garanzie per vizi entro 8 giorni e un anno).
TAR e Consiglio di StatoL'accesso agli atti amministrativi e l'accesso civicoAccesso documentale (interesse, motivazione, 30 giorni, limiti, controinteressati, ricorso al TAR o al difensore civico), accesso civico semplice e generalizzato (senza motivazione, riesame, ricorso), costi.
TAR e Consiglio di StatoIl silenzio della pubblica amministrazione: il ricorso contro l'inerziaTermini del procedimento, silenzio-inadempimento, diffida facoltativa, ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. entro un anno, commissario ad acta, silenzio-assenso e rigetto, indennizzo e risarcimento.