Il silenzio della pubblica amministrazione: il ricorso contro l'inerzia

Il dovere di concludere il procedimento

Il termine ordinario è di trenta giorni; con regolamento le amministrazioni fissano termini fino a novanta giorni e, per i procedimenti complessi, fino a centottanta, con l'eccezione dei procedimenti di cittadinanza e di immigrazione, che hanno termini propri (due anni per la naturalizzazione, prorogabili a tre; novanta giorni per il permesso di soggiorno dal 2026). I termini decorrono dall'istanza e si sospendono una sola volta, per non più di trenta giorni, per la richiesta di integrazioni; il preavviso di rigetto li interrompe e li fa ripartire. Ogni amministrazione deve pubblicare i termini dei propri procedimenti e i tempi effettivi. Quando il termine scade senza un provvedimento, e la legge non attribuisce al silenzio un significato, si ha il silenzio-inadempimento: un'inerzia illegittima che il cittadino può far accertare dal giudice. Il dirigente responsabile del ritardo ne risponde anche sul piano disciplinare e della valutazione (art. 2, comma 9), e chi ha interesse può chiedere al titolare del potere sostitutivo, indicato sul sito dell'ente, di concludere il procedimento entro un termine pari alla metà di quello originario (comma 9-ter).

Silenzio-assenso e silenzio-rigetto

In alcuni casi il silenzio non è inadempimento ma decisione. Il silenzio-assenso (art. 20 l. 241/1990) vale per i procedimenti a istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, quando la legge non prevede una diversa disciplina: decorso il termine senza diniego o senza la convocazione di una conferenza di servizi, l'istanza si intende accolta; sono esclusi i procedimenti in materia di patrimonio culturale e paesaggistico, ambiente, difesa, sicurezza, immigrazione, asilo e cittadinanza, salute, e quelli per cui la legge qualifica il silenzio come rigetto. Il silenzio-rigetto è previsto da norme specifiche: per esempio l'accesso ai documenti dopo trenta giorni (art. 25 l. 241/1990), il ricorso gerarchico dopo novanta giorni, la sanatoria edilizia dopo sessanta giorni. Nei casi di assenso il cittadino può chiedere all'amministrazione l'attestazione del decorso dei termini (art. 20, comma 2-bis); nei casi di rigetto deve impugnare il diniego tacito entro sessanta giorni al TAR. La pagina su SCIA e silenzio-assenso spiega quando la formazione tacita del titolo è affidabile e quando l'amministrazione può ancora intervenire in autotutela.

Il ricorso contro il silenzio

1. Termine. Il ricorso si propone finché dura l'inerzia e comunque entro un anno dalla scadenza del termine del procedimento; scaduto l'anno si può ripresentare l'istanza e far decorrere un nuovo termine. La diffida non è necessaria (art. 117, comma 1), ma è consigliabile.
2. Forma e rito. Ricorso notificato all'amministrazione e ad almeno un controinteressato, deposito al TAR, contributo unificato di 300 euro; rito camerale e decisione con sentenza in forma semplificata, in tempi di regola di alcuni mesi. Se nel corso del giudizio l'amministrazione provvede, il ricorso diventa improcedibile (ma le spese possono essere poste a suo carico) e il nuovo atto, se sfavorevole, si impugna con motivi aggiunti.
3. Sentenza. Se accoglie, il giudice ordina all'amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni, e nomina, se occorre, un commissario ad acta che adotta il provvedimento in sua vece se l'inerzia continua; conosce anche delle questioni sull'esatta adozione dell'atto e sugli atti del commissario. Sulla fondatezza della pretesa il giudice si pronuncia solo per le attività vincolate o quando non restano margini di discrezionalità né istruttoria: in quei casi ordina direttamente di accogliere l'istanza.

Indennizzo e risarcimento

Il ritardo produce conseguenze economiche a due livelli. L'indennizzo forfettario dell'art. 28 d.l. 69/2013 (30 euro per ogni giorno di ritardo, fino a 2.000 euro) spetta, a oggi, solo per i procedimenti relativi all'avvio e all'esercizio di attività d'impresa, dopo l'attivazione del potere sostitutivo, ed è ottenibile con lo stesso ricorso contro il silenzio. Il risarcimento del danno da ritardo (art. 2-bis l. 241/1990, art. 30, comma 4, c.p.a.) spetta a chiunque provi un danno ingiusto causato dall'inosservanza dolosa o colposa del termine, indipendentemente dalla spettanza del bene richiesto, con domanda al TAR entro centoventi giorni dalla scadenza di un anno dalla scadenza del termine; può essere proposta insieme all'azione contro il silenzio, che il giudice tratta con il rito camerale, riservando al rito ordinario la domanda risarcitoria. La pagina sul danno da ritardo approfondisce prova e quantificazione.

I casi tipici

Le istanze che restano senza risposta sono soprattutto le autorizzazioni e i titoli edilizi, i permessi di soggiorno e i nulla osta (per i quali il ricorso contro il silenzio è oggi lo strumento principale, con contributo di 300 euro), le domande di cittadinanza ferme oltre i due o tre anni, i contributi pubblici, le istanze di accesso agli atti (dove però il silenzio vale come rigetto e va impugnato in trenta giorni con il rito dell'art. 116), le domande di autotutela (rispetto alle quali non c'è obbligo di provvedere, salvo i casi di autotutela obbligatoria in materia tributaria). Quando l'obbligo di provvedere è chiaro e l'attività è vincolata, il ricorso contro il silenzio è tra i rimedi più rapidi ed efficaci dell'intera giustizia amministrativa.