Contratto pubblico: penali, sospensioni, risoluzione e recesso

In breve

Dopo la firma le liti sono contrattuali: giudice ordinario o arbitri, non il TAR (salvo revisione prezzi e poteri pubblicistici).
Penali: dallo 0,5 all'1,5 per mille al giorno, massimo 10% del contratto.
Sospensioni oltre un quarto della durata o sei mesi: l'impresa può chiedere la risoluzione.
Risoluzione per grave inadempimento solo dopo contraddittorio; recesso libero ma con il decimo del non eseguito.
Le pretese dell'impresa passano per le riserve: accordo bonario, collegio consultivo tecnico, poi causa.

Dalla gara al contratto: cambia il giudice

Fino all'aggiudicazione l'amministrazione esercita un potere pubblico e le controversie spettano al giudice amministrativo; dopo la stipula il rapporto è paritario e le liti sull'esecuzione, cioè inadempimenti, penali, sospensioni, risoluzione e riserve, spettano al giudice ordinario (Cass. SU 24411/2018), o agli arbitri se il contratto contiene una clausola compromissoria. Restano al giudice amministrativo le liti sulla revisione dei prezzi (art. 133, c. 1, lett. e, n. 2 c.p.a.) e quelle sui poteri di autotutela, come l'annullamento d'ufficio dell'aggiudicazione. Le regole sulle modifiche del contratto e sulla revisione dei prezzi sono nella pagina su revisione prezzi e varianti.

Pagamenti, penali e sospensioni

Istituto	Regola	D.Lgs. 36/2023
Anticipazione	20% del valore del contratto, fino al 30% se previsto dai documenti di gara, con garanzia; nei lavori entro 15 giorni dall'inizio effettivo	Art. 125, c. 1
Acconti sui lavori	Entro 30 giorni dallo stato di avanzamento, 60 se pattuito e giustificato; certificato di pagamento entro 7 giorni	Art. 125, c. 2-5
Penali per ritardo	Tra 0,5 e 1,5 per mille al giorno dell'importo netto, massimo 10%	Art. 126, c. 1
Premio di accelerazione	Nei lavori, per ogni giorno di anticipo, nei limiti delle somme disponibili	Art. 126, c. 2
Sospensione lunga	Oltre un quarto della durata o sei mesi: l'esecutore può chiedere la risoluzione senza indennità; se l'amministrazione si oppone, maggiori oneri	Art. 121, c. 5
Proroga	Chiesta dall'esecutore per cause non imputabili, decisa dal RUP entro 30 giorni	Art. 121, c. 8

La sospensione può essere disposta dal direttore dei lavori per circostanze speciali e imprevedibili che impediscono temporaneamente di lavorare a regola d'arte, o dal RUP per necessità o pubblico interesse, per il tempo strettamente necessario. Le contestazioni dell'impresa vanno iscritte, a pena di decadenza, nei verbali di sospensione e di ripresa; per le sospensioni disposte fuori da questi casi l'impresa può chiedere il risarcimento, ma solo se ha iscritto una riserva specifica (art. 121, c. 7 e 10).

La risoluzione

Art. 122, c. 3, D.Lgs. 36/2023

«Il contratto di appalto può inoltre essere risolto per grave inadempimento delle obbligazioni contrattuali da parte dell'appaltatore, tale da compromettere la buona riuscita delle prestazioni. Il direttore dei lavori o il direttore dell'esecuzione, se nominato, quando accerta un grave inadempimento ai sensi del primo periodo avvia in contraddittorio con l'appaltatore il procedimento disciplinato dall'articolo 10 dell'allegato II.14. [...]»

La stazione appaltante può risolvere il contratto in qualunque momento se è stato modificato in modo sostanziale o oltre i limiti ammessi, se l'aggiudicatario doveva essere escluso dalla gara o per gravi violazioni del diritto europeo; deve risolverlo se l'impresa ha perso la qualificazione per falso o se è colpita da una misura di prevenzione definitiva o da una condanna definitiva per i reati previsti dal codice (art. 122, c. 1-2). Per grave inadempimento serve il contraddittorio previsto dall'allegato II.14; per il semplice ritardo il direttore deve prima assegnare un termine di almeno dieci giorni, salvo urgenza, e risolvere solo se l'inadempimento permane (c. 3-4). In ogni caso l'impresa ha diritto soltanto al pagamento delle prestazioni regolarmente eseguite, da cui si detraggono i maggiori oneri dello scioglimento e del nuovo affidamento, e deve sgomberare il cantiere nel termine assegnato (c. 5-8). Per i lavori sopra la soglia europea, prima di risolvere, la stazione appaltante deve acquisire il parere del collegio consultivo tecnico (art. 216, c. 2). Dopo la risoluzione l'amministrazione interpella in ordine i concorrenti della graduatoria per completare le prestazioni alle stesse condizioni (art. 124).

Il recesso

L'amministrazione può recedere in qualunque momento, senza bisogno di un inadempimento, con una comunicazione scritta e un preavviso di almeno venti giorni; deve però pagare le prestazioni eseguite, il valore dei materiali utili presenti in cantiere o in magazzino e un decimo dell'importo delle prestazioni non eseguite (art. 123). Il recesso imposto da un'informazione antimafia interdittiva segue invece le regole del codice antimafia, spiegate nella pagina sull'interdittiva antimafia.

Riserve, accordo bonario, collegio consultivo tecnico, arbitrato

Le pretese economiche dell'impresa nei lavori devono essere iscritte come riserve nei documenti contabili, nei tempi e nei modi previsti, altrimenti si perdono. Quando le riserve possono far variare l'importo dell'opera tra il 5 e il 15% del contratto, e comunque prima del collaudo, il RUP avvia l'accordo bonario: la proposta, dell'esperto scelto da una lista della Camera arbitrale o del RUP, arriva entro novanta giorni, e se le parti l'accettano entro quarantacinque giorni vale come transazione; altrimenti si va dagli arbitri o dal giudice ordinario (art. 210; per servizi e forniture art. 211). Per i lavori di importo pari o superiore alla soglia europea è obbligatorio il collegio consultivo tecnico, che esprime pareri sulle riserve, sulle varianti e su ogni disputa tecnica e, se le parti lo concordano, adotta determinazioni con valore di lodo contrattuale; non rispettarne le determinazioni è, salvo prova contraria, grave inadempimento (artt. 215-216). L'arbitrato è possibile solo se la clausola compromissoria è stata autorizzata e annunciata negli atti di gara, e l'aggiudicatario può rifiutarla entro venti giorni; il collegio è di tre arbitri, con presidente designato dalla Camera arbitrale (art. 213). La transazione è ammessa solo se non ci sono altri rimedi alternativi, per iscritto, con parere legale sopra 100.000 euro, 200.000 per i lavori (art. 212).

Documentare tutto: verbali di consegna, sospensione e ripresa, ordini di servizio, corrispondenza.
Iscrivere le riserve nei tempi e con la quantificazione richiesti, a pena di decadenza.
Contestare subito penali e addebiti, chiedendo la proroga quando il ritardo non è imputabile.
Usare i rimedi del codice: accordo bonario, collegio consultivo tecnico, eventuale transazione.
Agire davanti al giudice ordinario o agli arbitri se la lite non si chiude.

Le fasi precedenti della gara sono spiegate nelle pagine su offerta anomala, soccorso istruttorio e avvalimento.

Domande frequenti

L'amministrazione ci ha risolto il contratto: possiamo ricorrere al TAR?

Di regola no. Dopo la stipula il rapporto è contrattuale e le liti su inadempimento, risoluzione, penali e riserve spettano al giudice ordinario, o agli arbitri se il contratto lo prevede (Cass. SU 24411/2018). Il TAR resta competente se l'amministrazione esercita poteri pubblicistici, come l'annullamento d'ufficio dell'aggiudicazione, e sulle controversie relative alla revisione dei prezzi (art. 133 c.p.a.). Per i lavori sopra soglia, prima di risolvere, la stazione appaltante deve acquisire il parere del collegio consultivo tecnico.

Quanto possono essere alte le penali per il ritardo?

Il codice fissa una forchetta giornaliera tra lo 0,5 e l'1,5 per mille dell'importo netto del contratto, da graduare secondo le conseguenze del ritardo, e un tetto complessivo del 10% (art. 126). Penali fuori da questi limiti possono essere contestate; e se il ritardo dipende dalla stazione appaltante, per esempio per sospensioni illegittime, va documentato con le riserve.

Il cantiere è fermo da otto mesi per decisione della stazione appaltante: che cosa possiamo fare?

Se le sospensioni superano un quarto della durata prevista dei lavori o comunque sei mesi complessivi, l'esecutore può chiedere la risoluzione del contratto senza indennità; se l'amministrazione si oppone, ha diritto ai maggiori oneri derivanti dal prolungamento (art. 121, c. 5). Le contestazioni vanno iscritte nei verbali di sospensione e di ripresa, a pena di decadenza, e per le sospensioni illegittime il risarcimento richiede una riserva specifica.

L'amministrazione vuole recedere senza colpa nostra: che cosa ci spetta?

Il pagamento dei lavori o delle prestazioni eseguiti, il valore dei materiali utili in cantiere o in magazzino e il decimo dell'importo delle opere, dei servizi o delle forniture non eseguiti, calcolato secondo l'allegato II.14. Il recesso va comunicato per iscritto con un preavviso di almeno venti giorni (art. 123).

Fonti normative

I testi sono quelli vigenti su normattiva.it alla data di verifica della pagina.

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