Concessioni e partenariato pubblico-privato: regole e ricorsi

In breve

Il partenariato: il privato finanzia, realizza e gestisce, assumendo il rischio operativo.
Rischio operativo: senza un rischio reale di mercato non c'è concessione.
Durata: limitata al recupero degli investimenti; niente proroghe, salvo la revisione.
Finanza di progetto: proposta del promotore, gara, prelazione o rimborso fino al 2,5%.
Ricorsi: TAR per gare e provvedimenti; giudice ordinario per canoni e corrispettivi.

Che cos'è il partenariato pubblico-privato

Art. 174, c. 1, D.Lgs. 36/2023

«Il partenariato pubblico-privato è un'operazione economica in cui ricorrono congiuntamente le seguenti caratteristiche: a) tra un ente concedente e uno o più operatori economici privati è instaurato un rapporto contrattuale di lungo periodo per raggiungere un risultato di interesse pubblico; b) la copertura dei fabbisogni finanziari connessi alla realizzazione del progetto proviene in misura significativa da risorse reperite dalla parte privata, anche in ragione del rischio operativo assunto dalla medesima; c) alla parte privata spetta il compito di realizzare e gestire il progetto, mentre alla parte pubblica quello di definire gli obiettivi e di verificarne l'attuazione; d) il rischio operativo connesso alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi è allocato in capo al soggetto privato.»

Le forme contrattuali sono la concessione, anche in finanza di progetto, la locazione finanziaria e il contratto di disponibilità; il partenariato istituzionale passa invece per società miste, regolate dal testo unico sulle società a partecipazione pubblica, e solo gli enti qualificati possono stipulare questi contratti (art. 174, c. 3-5). Il rischio operativo può riguardare la domanda o l'offerta e si considera assunto quando, in condizioni normali, il recupero di investimenti e costi non è garantito; deve derivare da fattori esterni, non da cattiva gestione o inadempimenti, e il contratto deve assicurare l'equilibrio economico-finanziario (art. 177). Per le regole generali si veda la guida al codice dei contratti.

Durata, gara e finanza di progetto

Aspetto	Regola	Norma
Durata	Limitata; oltre cinque anni, non più del tempo ragionevole per recuperare gli investimenti con un ritorno	Art. 178
Proroga	Esclusa, salvo la revisione dell'art. 192, c. 1	Art. 178, c. 5
Proposta del promotore	Progetto di fattibilità, bozza di convenzione, piano economico-finanziario asseverato	Art. 193, c. 3
Proposte concorrenti	Termine di almeno 60 giorni; scelta comparativa entro 45	Art. 193, c. 4-5
Gara	Offerta economicamente più vantaggiosa	Art. 193, c. 8
Promotore non aggiudicatario	Prelazione entro 15 giorni o rimborso delle spese fino al 2,5% dell'investimento	Art. 193, c. 12

Le controversie sulle procedure di affidamento e sui provvedimenti relativi alle concessioni di beni e di servizi pubblici spettano al giudice amministrativo in via esclusiva, tranne quelle su indennità, canoni e altri corrispettivi, che vanno al giudice ordinario (art. 133, c. 1, lett. b, c ed e, c.p.a.). Sulle impugnazioni si veda la pagina sul ricorso al TAR negli appalti; sui requisiti delle imprese, quella su requisiti e raggruppamenti.

Verificare la programmazione dell'ente e l'interesse pubblico.
Preparare la proposta: fattibilità, convenzione, piano asseverato.
Seguire la pubblicazione e le proposte concorrenti.
Partecipare alla gara e valutare la prelazione entro 15 giorni.
Impugnare tempestivamente gli atti di gara davanti al TAR.

Domande frequenti

Che differenza c'è tra appalto e concessione?

Nell'appalto l'impresa riceve un prezzo per il lavoro o il servizio; nella concessione si ripaga gestendo l'opera o il servizio e ne sopporta il rischio operativo, cioè non ha la garanzia di recuperare investimenti e costi in condizioni operative normali (art. 177, c. 1-2, D.Lgs. 36/2023). Il rischio deve dipendere da fattori esterni, non da cattiva gestione o inadempimenti (c. 3); se l'ente paga un prezzo che copre comunque i costi, non si tratta di concessione.

Come funziona la finanza di progetto su iniziativa privata?

Un operatore presenta all'ente, come promotore, una proposta con progetto di fattibilità, bozza di convenzione e piano economico-finanziario asseverato, anche per interventi non programmati. Se l'ente ne riconosce l'interesse pubblico, la pubblica e fissa un termine di almeno sessanta giorni per proposte concorrenti; entro quarantacinque giorni sceglie in modo comparativo la proposta da valutare, la fa eventualmente modificare, la approva e la mette a base di una gara aggiudicata con l'offerta economicamente più vantaggiosa (art. 193, c. 3-8, D.Lgs. 36/2023).

Il promotore che perde la gara che cosa ottiene?

Può esercitare il diritto di prelazione entro quindici giorni dalla comunicazione dell'aggiudicazione, impegnandosi alle stesse condizioni offerte dal vincitore; se non lo esercita, ha diritto al rimborso, a carico dell'aggiudicatario, delle spese sostenute per la proposta, compresi i diritti sulle opere dell'ingegno, fino al 2,5 per cento del valore dell'investimento (art. 193, c. 12, D.Lgs. 36/2023).

Una concessione si può prorogare?

Di regola no: la durata è limitata, fissata nei documenti di gara e, per le concessioni oltre i cinque anni, non può superare il tempo in cui si può ragionevolmente prevedere il recupero degli investimenti con un ritorno sul capitale; la proroga è ammessa solo per la revisione prevista dall'art. 192, c. 1, e mai per i contratti affidati senza gara ai sensi dell'art. 186, c. 2 (art. 178 D.Lgs. 36/2023).

Fonti normative

I testi sono quelli vigenti su normattiva.it alla data di verifica della pagina.

Da leggere insieme

Appalti pubbliciIl codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023): la mappa per chi partecipaGuida al codice appalti: soglie europee 2026, affidamento diretto e negoziate sotto soglia, requisiti ed esclusioni, offerta più vantaggiosa.
Appalti pubbliciRequisiti di partecipazione, raggruppamenti e consorziD.Lgs. 36/2023: requisiti generali e speciali, SOA dai 150.000 euro, raggruppamenti temporanei, consorzi stabili, sostituzione del partecipante, avvalimento.
Appalti pubbliciIl ricorso al TAR negli appalti: 30 giorni, stand still, inefficacia del contrattoImpugnare esclusione e aggiudicazione: 30 giorni dalla comunicazione, stand still di 32 giorni, sospensione con la cautelare, inefficacia del contratto, subentro.
Appalti pubbliciEsecuzione del contratto pubblico: penali, risoluzione, recesso, contenziosoDopo la firma del contratto pubblico: penali, sospensioni, pagamenti, risoluzione, recesso con il decimo, riserve, accordo bonario, collegio consultivo e giudice.
Appalti pubbliciL'ANAC: pareri di precontenzioso, vigilanza, casellarioArt. 220 D.Lgs. 36/2023: parere in 30 giorni, vincolante per chi aderisce, non sospende i termini del TAR; parere motivato e ricorso ANAC; casellario, sanzioni.
Appalti pubbliciL'accesso agli atti di garaAccesso agli atti di gara nel codice 2023: piattaforma, i primi cinque vedono le offerte, differimento, segreti commerciali oscurati, ricorso al TAR in 10 giorni.
Appalti pubbliciL'esclusione dalla gara: cause automatiche e non automaticheQuando un'impresa è esclusa da un appalto: condanne, antimafia, debiti fiscali oltre 5.000 euro, illecito professionale grave, self-cleaning, soccorso istruttorio.
Appalti pubbliciL'offerta anomala e il giudizio di congruitàQuando un'offerta troppo bassa va verificata: giustificazioni in 15 giorni, costi della manodopera e sicurezza, CCNL, esclusione automatica sotto soglia, ricorso al TAR.