Responsabilità civile dei pubblici dipendenti: dolo e colpa grave

In breve

Art. 28 Cost.: il dipendente è responsabile degli atti compiuti in violazione di diritti, e la responsabilità civile si estende all'ente.
Il dipendente in proprio risponde verso i terzi solo per dolo o colpa grave (artt. 22-23 DPR 3/1957); l'ente risponde anche per colpa lieve (art. 2043 c.c.) e per gli abusi legati alle funzioni (art. 2049 c.c.).
L'azione si fa di regola contro l'ente: giudice ordinario per i comportamenti materiali, TAR per provvedimenti e ritardi.
Rivalsa davanti alla Corte dei conti per dolo o colpa grave, con i limiti della L. 1/2026 (30% del danno, doppio dello stipendio, polizza obbligatoria).
Regole speciali per medici (L. 24/2017), insegnanti (L. 312/1980), magistrati (L. 117/1988).

Il principio costituzionale e le sue due facce

Art. 28 Costituzione

«I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.»

La Costituzione parte dal dipendente e aggiunge l'ente; la legge ordinaria ha rovesciato i pesi. Il testo unico degli impiegati civili dello Stato (DPR 3/1957) stabilisce che l'impiegato è personalmente obbligato a risarcire il danno ingiusto cagionato nell'esercizio delle attribuzioni (art. 22), ma definisce ingiusto solo il danno «derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che l'impiegato abbia commesso per dolo o per colpa grave», anche per omissione o ritardo ingiustificato (art. 23): per la colpa lieve il dipendente non risponde verso il cittadino. La Corte costituzionale (sent. 2/1968) ha ritenuto legittima questa graduazione, purché resti la responsabilità dell'ente. L'ente, infatti, risponde sempre: in via diretta ex art. 2043 c.c., per il principio di immedesimazione organica, quando il dipendente agisce nell'esercizio delle funzioni, con qualunque grado di colpa; e in via indiretta ex art. 2049 c.c., come «padrone o committente», per i fatti illeciti commessi con abuso delle funzioni o per fini personali, purché legati alle mansioni da un rapporto di «occasionalità necessaria», cioè resi possibili o agevolati dall'incarico. Le Sezioni unite (Cass. SU 13246/2019) hanno chiuso la questione dei fatti dolosi: lo Stato risponde anche del dipendente che agisce per fini egoistici o contrari all'ente (il carabiniere che usa l'arma di ordinanza per un delitto, il funzionario che approfitta dell'ufficio per una truffa), salvo che la condotta sia del tutto estranea alle attribuzioni e il danneggiato non potesse fare affidamento sulla qualità pubblica dell'autore. Le norme del DPR 3/1957 valgono per i dipendenti statali e, per estensione giurisprudenziale e contrattuale, per quelli degli enti pubblici e locali.

Chi citare e davanti a quale giudice

Situazione	Convenuto	Giudice	Titolo
Incidente con veicolo di servizio, caduta per insidia, danno da attività materiale	L'ente; il dipendente solo se dolo o colpa grave	Giudice ordinario (giudice di pace o tribunale per valore)	Artt. 2043, 2049, 2051 c.c.; RC auto per i veicoli
Provvedimento illegittimo (diniego, revoca, esclusione) o ritardo nel procedimento	L'ente	TAR (art. 30 c.p.a.), entro 120 giorni	Danno ingiusto da lesione di interesse legittimo; colpa dell'apparato
Danno da provvedimento in materia di giurisdizione esclusiva (urbanistica, servizi pubblici, appalti)	L'ente	TAR	Art. 133 c.p.a.
Reato del dipendente in servizio (violenza, abuso, falso, omissione)	Il dipendente nel processo penale; l'ente come responsabile civile	Giudice penale (parte civile) o civile	Art. 185 c.p.; art. 2049 c.c.; art. 83 c.p.p. per la citazione del responsabile civile
Prestazione sanitaria in struttura pubblica	La struttura (contrattuale); il medico (extracontrattuale) salvo contratto diretto	Giudice ordinario	Art. 7 L. 24/2017
Alunno ferito a scuola	L'amministrazione scolastica (Ministero)	Giudice ordinario	Art. 61 L. 312/1980; artt. 1218 e 2048 c.c.
Errore giudiziario o diniego di giustizia	Lo Stato (Presidenza del Consiglio)	Tribunale del distretto competente ex art. 11 c.p.p.	L. 117/1988

Citare anche il dipendente ha senso quando la colpa grave o il dolo sono evidenti (per la solidarietà e per la pressione), o quando l'ente contesta l'occasionalità necessaria; negli altri casi allunga il processo senza aumentare le probabilità di incasso, perché l'ente è sempre solvibile. La prescrizione è di cinque anni dal fatto per la responsabilità extracontrattuale, dieci per quella contrattuale (sanità, scuola), o quella più lunga del reato; l'azione risarcitoria davanti al TAR ha il termine di decadenza di 120 giorni. Il danno da comportamento del dipendente comprende il danno patrimoniale e non patrimoniale secondo le regole ordinarie.

La rivalsa e la responsabilità erariale dopo la riforma del 2026

L'amministrazione che ha risarcito il terzo «si rivale agendo contro» il dipendente (art. 22 c. 3 DPR 3/1957) davanti alla Corte dei conti (artt. 18-19), ma solo alle condizioni della L. 20/1994: responsabilità personale e limitata ai fatti commessi con dolo o colpa grave, insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, prescrizione di cinque anni dal fatto (o dalla scoperta se occultato dolosamente), imputazione nelle deliberazioni collegiali ai soli votanti favorevoli, esclusione della colpa grave per gli atti conformi a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti. La L. 7 gennaio 2026, n. 1, che ha riformato la responsabilità erariale, ha aggiunto: una definizione legale di colpa grave (violazione manifesta di norme chiare, travisamento del fatto, affermazione o negazione di fatti smentiti dagli atti), con esclusione per chi si è attenuto a pareri o a indirizzi prevalenti; la limitazione al dolo per le conciliazioni, gli accordi di mediazione e le transazioni fiscali (c. 1.1); il potere riduttivo obbligatorio, con condanna non superiore al 30% del pregiudizio accertato e comunque non oltre il doppio della retribuzione lorda annua o del corrispettivo dell'incarico, salvi il dolo e l'illecito arricchimento (c. 1-octies); la sospensione dalla gestione di risorse pubbliche da sei mesi a tre anni nei casi più gravi (c. 1-novies); l'obbligo, per chi assume incarichi con gestione di risorse pubbliche, di stipulare una polizza per i danni da colpa grave, con l'assicuratore litisconsorte necessario (c. 4-bis); la presunzione del danno all'immagine pari al doppio dell'utilità illecita nei reati contro la PA (c. 1-sexies). Per il cittadino la rivalsa è indifferente: incassa dall'ente. Per il dipendente cambia molto: il rischio patrimoniale personale è oggi limitato e assicurato, e la responsabilità piena resta per il dolo. La pagina sul giudizio davanti alla Corte dei conti descrive il procedimento.

I regimi speciali

Sanità. La legge Gelli-Bianco ha fissato il doppio binario: la struttura pubblica risponde a titolo contrattuale delle condotte dei propri sanitari (art. 7 c. 1 L. 24/2017), il medico dipendente risponde verso il paziente a titolo extracontrattuale, con prescrizione quinquennale e onere della prova sul danneggiato (c. 3), salvo che abbia assunto un'obbligazione diretta; la struttura che ha pagato esercita la rivalsa, o il PM contabile l'azione di responsabilità, solo per dolo o colpa grave, entro un anno dal pagamento, e per la colpa grave nel limite del triplo della retribuzione lorda annua (art. 9). Scuola. L'art. 61 L. 312/1980 stabilisce che per i danni causati dagli alunni sotto vigilanza del personale scolastico la responsabilità verso i terzi è solo dell'amministrazione, che si rivale sul docente per dolo o colpa grave; verso l'alunno che si fa male la responsabilità della scuola è contrattuale, da contatto sociale, e si libera provando che l'evento era imprevedibile e inevitabile. Magistrati. La L. 117/1988, riformata nel 2015, esclude l'azione diretta contro il magistrato: il danneggiato agisce contro lo Stato entro tre anni, dopo aver esaurito i mezzi di impugnazione, per dolo, colpa grave (violazione manifesta della legge o del diritto UE, travisamento del fatto o delle prove, provvedimenti cautelari personali fuori dai casi consentiti) o diniego di giustizia; lo Stato si rivale sul magistrato per il dolo o la negligenza inescusabile entro la metà dello stipendio annuo. Forze dell'ordine e militari. Valgono il DPR 3/1957 e le norme di corpo, con la responsabilità dello Stato per l'uso delle armi e dei mezzi anche fuori servizio se legato all'incarico. Notai e concessionari. Chi esercita funzioni pubbliche senza essere dipendente (notaio, concessionario, gestore di servizio) risponde in proprio secondo le regole della propria attività, e l'ente solo se ha concorso.

Come si imposta la richiesta

Individuare il fatto: comportamento materiale, provvedimento, ritardo, prestazione; da questo dipendono giudice, termini e titolo.
Individuare l'ente giusto: Ministero (con l'Avvocatura dello Stato), Regione, Comune, azienda sanitaria, ente pubblico; per la scuola il Ministero, per le forze dell'ordine il Ministero dell'interno o della difesa.
Documentare: verbali, referti, atti del procedimento, testimoni; chiedere l'accesso agli atti (L. 241/1990) per i nomi e le responsabilità interne.
Diffida e richiesta di risarcimento all'ente con PEC: interrompe la prescrizione e apre la trattativa con l'assicurazione dell'ente, che quasi tutti gli enti hanno.
Valutare il dipendente: citarlo solo con dolo o colpa grave documentati; nel penale costituirsi parte civile e chiedere la citazione dell'ente come responsabile civile.
Rispettare i termini: 120 giorni per il TAR, cinque o dieci anni per il giudice ordinario, tre anni per la L. 117/1988.

Il sistema protegge il cittadino attraverso l'ente e il dipendente attraverso la colpa grave: chi ha subito un danno da un pubblico impiegato deve pensare all'amministrazione come debitore e al dipendente come testimone o, nei casi gravi, come coimputato. I danni da atti e da inerzia sono trattati nelle pagine sul risarcimento da provvedimento illegittimo e sul danno da ritardo; il riparto tra giudici nella pagina su TAR o giudice ordinario.

Domande frequenti

Un impiegato comunale mi ha dato un'informazione sbagliata e ho perso un contributo: posso fare causa a lui?

A lui solo se ha agito con dolo o colpa grave (art. 23 DPR 3/1957): l'errore per semplice negligenza non fonda la sua responsabilità personale. Al Comune sì, sempre, perché risponde del fatto del dipendente nell'esercizio delle funzioni (art. 28 Cost., art. 2043 c.c.): la causa si fa contro l'ente, davanti al giudice ordinario se il danno deriva da un comportamento materiale, davanti al TAR se deriva da un provvedimento o da un ritardo nel procedimento.

Un poliziotto fuori servizio mi ha aggredito: risponde lo Stato?

Se la condotta è legata da «occasionalità necessaria» alle funzioni, cioè resa possibile o agevolata dalle mansioni (uso dell'arma di ordinanza, della qualifica, dell'occasione di servizio), lo Stato risponde ex art. 2049 c.c. anche per il fatto doloso commesso a fini personali (Cass. SU 13246/2019); se la condotta è del tutto estranea alle funzioni, risponde solo il dipendente. Nel processo penale puoi costituirti parte civile e citare il Ministero come responsabile civile.

Il Comune ha pagato per l'errore di un suo dirigente: lui rimborsa?

Solo se la Corte dei conti accerta il dolo o la colpa grave (L. 20/1994) nel giudizio di responsabilità promosso dal procuratore contabile, entro cinque anni. Dal 2026 la condanna del dipendente non può superare il 30% del danno né il doppio della retribuzione lorda annua, salvo dolo o arricchimento illecito, ed è coperta dall'assicurazione obbligatoria per chi gestisce risorse pubbliche (L. 1/2026).

Mio figlio si è fatto male a scuola durante la ricreazione: chi risponde?

L'amministrazione scolastica (Ministero dell'istruzione), non l'insegnante: l'art. 61 L. 312/1980 riserva all'amministrazione la responsabilità verso i terzi per i danni causati dagli alunni sotto vigilanza, con rivalsa sul docente solo per dolo o colpa grave. La responsabilità è contrattuale (contatto sociale) per i danni autoprocurati dall'alunno e ex art. 2048 c.c. per quelli causati ad altri: la scuola si libera provando di non aver potuto impedire il fatto.

Un giudice ha sbagliato e ho subito un danno: posso agire contro di lui?

No, direttamente: la L. 117/1988 prevede l'azione contro lo Stato, entro tre anni, per i danni da dolo, colpa grave o diniego di giustizia del magistrato, esclusa l'attività di interpretazione delle norme e di valutazione delle prove salvo colpa grave; lo Stato si rivale sul magistrato fino alla metà dello stipendio annuo (intero per il dolo). L'azione è ammessa solo dopo aver esperito i mezzi di impugnazione.

Fonti normative

I testi sono quelli vigenti su normattiva.it alla data di verifica della pagina.

Da leggere insieme

TAR e Consiglio di StatoIl risarcimento del danno da provvedimento illegittimo davanti al TARL'azione (art. 30 c.p.a.: condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria; proponibile insieme all'annullamento o in via autonoma; anche in forma specifica ex art. 2058 c.c.; nelle materie di giurisdizione esclusiva anche per lesione di diritti soggettivi; c. 6: giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per il danno da lesione di interessi legittimi, Cass. SU 500/1999 per la risarcibilità), i termini (c. 3: 120 giorni dal fatto o dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva da questo, termine di decadenza; c. 5: se è stata proposta l'azione di annullamento, la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o entro 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza; c. 4: per il danno da ritardo il termine non decorre finché dura l'inadempimento e comunque inizia dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere; prescrizione quinquennale per i diritti in giurisdizione esclusiva), la pregiudiziale e la diligenza (Ad. plen. 3/2011: nessuna pregiudiziale di annullamento, ma il c. 3 esclude i danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche con gli strumenti di tutela: chi non impugna un atto che poteva essere annullato in tempo utile vede ridotto o escluso il risarcimento, secondo una valutazione caso per caso; l'onere di diligenza non impone sempre l'impugnazione), i presupposti (illegittimità dell'atto o inerzia; colpa dell'apparato, presunta dall'illegittimità salvo errore scusabile per contrasti giurisprudenziali, norme oscure, comportamenti del privato; negli appalti responsabilità senza colpa secondo la giurisprudenza europea; danno patrimoniale e non, nesso causale; per gli interessi legittimi oppositivi, lesione del bene già posseduto; per quelli pretensivi, prova della spettanza del bene della vita con giudizio prognostico, Cons. Stato IV 3127/2025 e V 1087/2024, o perdita di chance seria e apprezzabile, con probabilità qualificata; onere della prova sul ricorrente, art. 2697 c.c.; liquidazione con detrazione dell'aliunde perceptum e riduzione per concorso), le figure ricorrenti (appalti: mancata aggiudicazione, interesse positivo con utile del 10% non automatico e prova, spese di partecipazione come interesse negativo, chance; concorsi: mancata assunzione, retribuzioni perdute; edilizia: diniego illegittimo del permesso e ritardo, lucro cessante e spese; espropriazioni e occupazioni: giurisdizione esclusiva, art. 42-bis DPR 327/2001; commercio e licenze; silenzio: danno da ritardo ex art. 2-bis L. 241/1990 e indennizzo forfettario; affidamento sul provvedimento favorevole poi annullato: Ad. plen. 19, 20 e 21/2021: giurisdizione amministrativa, responsabilità da contatto qualificato per lesione dell'affidamento incolpevole, esclusa se l'illegittimità era evidente o l'interessato conosceva l'impugnazione), il processo (ricorso al TAR con la domanda risarcitoria, quantificazione o criteri ex art. 34 c. 4 c.p.a. con proposta della PA e verifica del giudice; CTU; interessi e rivalutazione; mediazione non obbligatoria; spese; appello; esecuzione con ottemperanza; transazione), gli errori (aspettare l'esito dell'annullamento oltre i 120 giorni dal giudicato; chiedere il danno senza provare la spettanza del bene; non impugnare l'atto quando l'annullamento era possibile e utile; confondere l'indennizzo da ritardo con il risarcimento; agire davanti al giudice ordinario per un interesse legittimo).
Responsabilità della PAIl danno da ritardo e l'indennizzo forfettarioTermini del procedimento (art. 2 L. 241/1990: 30 giorni in mancanza di previsione, fino a 90 e 180), potere sostitutivo (c. 9-bis e 9-ter: metà del termine), risarcimento del danno da ritardo (art. 2-bis c. 1; art. 30 c. 4 c.p.a.: termine di 120 giorni che decorre dopo un anno dalla scadenza; giurisdizione esclusiva art. 133 c. 1 lett. a n. 1), elementi da provare (Ad. plen. 5/2018, 7/2021, 12/2024: illecito aquiliano, spettanza del bene, mero ritardo e beni intermedi, chance, affidamento), indennizzo forfettario dell'art. 28 DL 69/2013 (30 euro al giorno, max 2.000, solo attività d'impresa, istanza al titolare del potere sostitutivo entro 20 giorni, ricorso ex art. 117 c.p.a. con CU dimezzato e sanzione per ricorsi temerari), cumulo e detrazione, che cosa fare.
Risarcimento del dannoMalasanità: la responsabilità medica dopo la legge Gelli-BiancoIl doppio binario dell'art. 7 (struttura contrattuale, sanitario extracontrattuale), che cosa deve provare il paziente (contratto, danno, nesso) e che cosa la struttura, linee guida e buone pratiche (art. 5), consenso informato, cartella clinica, consulenza tecnica preventiva obbligatoria o mediazione (art. 8), azione diretta contro l'assicuratore (art. 12), tabelle del danno (art. 7, c. 4), prescrizione 10/5 anni, rivalsa solo per dolo o colpa grave (art. 9), responsabilità penale (art. 590-sexies), costi e strategia.
Risarcimento del dannoCaduta per una buca o sul marciapiede: chi risponde e come si chiede il risarcimentoChi è il custode (Comune per strade e marciapiedi urbani, Provincia e ANAS per le extraurbane, Autostrade, condominio per androni e cortili, gestore del centro commerciale, esercente per il pavimento bagnato), la responsabilità oggettiva dell'art. 2051 c.c. (prova del nesso a carico del danneggiato, caso fortuito a carico del custode; superamento della teoria dell'insidia e trabocchetto; Sezioni Unite 20943/2022 sulla condotta del danneggiato come fortuito o concorso ex art. 1227), casi tipici (buca visibile di giorno, dislivello minimo, ghiaccio, foglie e bagnato, cantiere, tombino, radici, illuminazione), art. 2043 residuale e responsabilità dell'appaltatore dei lavori, che cosa fare subito (foto e video con riferimenti, misure, testimoni con recapiti, chiamare la polizia locale o il 118 per il verbale, pronto soccorso con dichiarazione della dinamica, conservare scarpe e vestiti, tornare a fotografare la riparazione), la richiesta all'ente (raccomandata o PEC all'ufficio sinistri con documenti, denuncia all'assicurazione del Comune, termini di risposta, accesso agli atti su segnalazioni e manutenzione), negoziazione assistita obbligatoria per domande fino a 50.000 euro, giudice di pace fino a 10.000 euro e tribunale oltre, prova in giudizio (testimoni, CTU medica, foto datate), danno risarcibile (biologico con tabelle di Milano, temporanea, spese mediche, perdita di reddito, morale) e riduzioni per concorso, prescrizione di 5 anni (art. 2947), spese legali e patrocinio.
TAR e Consiglio di StatoTAR o giudice ordinario? Diritti soggettivi e interessi legittimiLa regola generale (art. 7 c.p.a.: al giudice amministrativo le controversie su interessi legittimi e, nelle materie indicate dalla legge, su diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente al potere; esclusi gli atti politici; tre tipi di giurisdizione: generale di legittimità con annullamento e risarcimento per lesione di interessi legittimi, esclusiva sui diritti nelle materie dell'art. 133, di merito nei casi dell'art. 134 con potere sostitutivo; art. 103 Cost.; la distinzione: interesse legittimo = pretesa a che il potere sia esercitato legittimamente, diritto soggettivo = posizione che l'amministrazione non può degradare, come nei rapporti paritetici, nei comportamenti materiali senza potere, nei diritti fondamentali secondo parte della giurisprudenza; criterio del petitum sostanziale, non della prospettazione), le materie esclusive (art. 133: risarcimento da ritardo del procedimento, accordi, silenzio e SCIA, indennizzo da revoca, nullità per violazione del giudicato, accesso; concessioni di beni e servizi pubblici salvo canoni e corrispettivi; procedure di affidamento di appalti con inefficacia del contratto; urbanistica ed edilizia; espropriazione salvo le indennità; pubblico impiego non privatizzato, cioè magistrati, militari, forze di polizia, professori universitari, diplomatici, prefetti; provvedimenti delle autorità indipendenti salvo le sanzioni Consob e Banca d'Italia dopo Corte cost. 162/2012 e 94/2014; comunicazioni elettroniche, energia, emergenze e rifiuti, ordinanze sindacali, industrie insalubri, ambiente, ecc.), il giudice ordinario (diritti soggettivi: risarcimento per comportamenti materiali della PA senza potere, occupazione usurpativa, danni da cose in custodia e strade; indennità di esproprio e di occupazione alla corte d'appello; canoni, corrispettivi e indennità nelle concessioni; contratti dopo la stipula, salvo l'inefficacia da annullamento dell'aggiudicazione; pubblico impiego privatizzato ex art. 63 D.Lgs. 165/2001, incluse assunzioni, incarichi dirigenziali e sanzioni disciplinari, ma concorsi al TAR fino all'approvazione della graduatoria; sanzioni amministrative pecuniarie con l'opposizione ex art. 6 D.Lgs. 150/2011 al giudice di pace o al tribunale; multe stradali; tributi alla giustizia tributaria; immigrazione: espulsioni prefettizie e protezione al giudice ordinario, visti e cittadinanza per matrimonio al TAR e al tribunale secondo i casi; diritti fondamentali come la salute con la disapplicazione dell'atto; disapplicazione dell'atto illegittimo da parte del giudice ordinario ex artt. 4-5 L. 2248/1865 all. E senza annullarlo), che cosa succede se si sbaglia (art. 9 c.p.a.: difetto rilevato d'ufficio in primo grado, in appello solo con motivo specifico; art. 11: il giudice che declina indica il giudice competente, translatio iudicii con salvezza degli effetti della domanda se riproposta entro 3 mesi dal giudicato, rimessione in termini per errore scusabile, prove come argomenti, misure cautelari che cadono dopo 30 giorni; art. 41 c.p.c.: regolamento preventivo di giurisdizione alle Sezioni Unite prima della decisione di merito; ricorso per cassazione contro il Consiglio di Stato solo per giurisdizione; art. 59 L. 69/2009 per la translatio dal giudice ordinario), i termini (al TAR 60 giorni per l'annullamento, 120 per il risarcimento ex art. 30, un anno per il silenzio; al giudice ordinario la prescrizione, 5 o 10 anni, e i termini speciali delle opposizioni a sanzione, 30 giorni; la scelta sbagliata con termini brevi già scaduti non si recupera), esempi pratici in tabella (diniego di permesso di costruire, occupazione del terreno senza decreto, indennità di esproprio, gara, contratto non pagato, concorso, licenziamento pubblico, multa, cartella, espulsione, accesso agli atti, danno da buca stradale, revoca di concessione demaniale, canone della concessione).